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人大立法中的“法法銜接”問題研究
www.aqlkgx.live 】 【 2019-05-28 10:34:37 】 【 來源:中國法學網 】

  編者按:本文認為,“法法銜接”最大的價值就是要求各級人大在從事立法活動時,充分發揮自身的主動性和能動性,要對自己依法行使的立法權以及可能會制定的法律法規做到心中有數。要由立法中的被推著走變成在理論結合實際的基礎上科學和合理地安排立法的布局,特別是正確處理科學立法與民主立法的關系,避免過分強調民主立法原則啟動了大量的重復性立法工作。要關注立法中的部門主義和地方保護主義的利益沖動,要高度關注立法本身的科學性、邏輯性,保證每一項立法都有專門的調整對象、確定的調整范圍以及專門的立法價值指向。


  “法法銜接”這個術語是這兩年剛剛流行的,背景是2018年3月20日十三屆全國人大一次會議審議通過《中華人民共和國監察法》后,就《監察法》所規定的監察機關的組織和職權等一系列規定是否與憲法、組織法和刑事訴訟法等已經生效的法律“相一致”引起了學術界和實務部門的高度關注。中央紀委國家監委網站還專門開設了“法法銜接20講”,對《監察法》生效后與其他法律之間的相互協調問題進行了全面和系統地介紹。理論界和實務部門也有不少探討“法法銜接”的文章。例如,毛瑞興在《關于監委成立后紀法銜接問題的幾點思考》一文中就提到“法法銜接不僅僅是在法律層面,實現監察法和刑法、刑事訴訟法的銜接,更要建立和完善辦理職務違法和職務犯罪案件的協作配合機制,形成法法有效銜接的制度體系,監察機關要加強與審判機關、檢察機關、執法部門之間的協作、銜接和配合,確保反腐敗機制高效運行”。很顯然,從憲法、立法法的相關規定來看,并沒有“法法銜接”這樣的術語,那么,目前在實踐中正使用的“法法銜接”術語到底要表達一個什么樣的意思呢?《中國紀檢監察報》刊登的“關于推進‘紀法貫通、法法銜接’的實踐與思考”一文講得相對比較清晰。該文認為:“在監察體制改革的過程中,如何確保紀法全面貫通、法法無縫銜接,是紀檢監察機關能否高效、順暢履行職責的關鍵。”上文所透露出的“法法銜接”是針對監察體制改革來說的,目的是在推出《監察法》后要注意《監察法》所確定的各項監察制度要與其他法律法規所確立的相關法律制度相互銜接、協調和一致。這里反映出來的一個法理問題就是全國人大及其常委會作為依據憲法享有國家立法權的最高國家立法機關,在制定各項法律的時候,怎樣來保證這些法律之間的相互協調、功能互補、整體最優。這個問題本來屬于全國人大及其常委會立法工作層面的問題,與立法權的行使無關。不過,“法法銜接”術語在邏輯上所包含的學術價值還是值得關注的,至少可以以此來改善人大立法工作,解決一些人大立法中的難題,是一個可以繼續探討的概念。


  一、“法法銜接”與法律調整的事項密切相關


  眾所周知,我國現行憲法和立法法在確立法律之間關系的時候,只是在不同的法律形式之間的效力關系上有相應的要求,例如,現行憲法第五條第三款規定:“一切法律、行政法規和地方性法規都不得與憲法相抵觸。”這里處理法律之間關系的原則是“不相抵觸”,具體說,以憲法為核心,法律、行政法規和地方性法規不得與憲法相抵觸,除了不得與憲法相抵觸之外,有沒有邏輯上與憲法“相銜接”的問題呢?法理上應當有這樣的要求。在起草現行憲法的時候,彭真同志提出“憲法的規定,通過具體立法的完善來落實,由全國人大常委會監督憲法的實施”。彭真同志上述觀點后來在解釋現行憲法的具體內涵時影響很大,形成了全國人大及其常委會制定的法律是憲法的具體化的學術思想。迄今為止,我國憲法學者主流的學術觀點仍然堅持“法律是憲法的具體化”的學術判斷。既然“法律是憲法的具體化”,邏輯上來看,就存在一個法律如何與憲法“相銜接”的問題,也就是說,憲法的原則規定通過什么樣的法律來加以具體化。如果人大立法不能及時地出臺,法律可能就無法整體上符合憲法的要求,就可能出現部分憲法條款有法律的具體化,部門憲法條款可能長期沒有相應的法律來具體化。從人大立法的工作要求來看,全國人大及其常委會是有這一方面的立法責任的,不能采取立法不作為的方式致使憲法中的一些條款長期沉睡,無法在實際生活中得到有效地實現。當然,在目前的憲法體制下,在全國人大及其常委會制定的法律與憲法之間“相銜接”,主要還是立法機關的內部責任問題,不涉及立法權限的分配以及立法監督問題。


  從全國人大及其常委會制定的法律之間的“銜接”來看,依據現行憲法和立法法的規定,存在著下列幾種情形。


  一是根據現行憲法第六十七條的規定,在全國人大閉會期間,全國人大常委會可以對全國人大制定的法律做部分修改,但不得與全國人大制定的法律的基本原則相抵觸。這里也有“銜接”的要求,就是全國人大常委會修改的全國人大制定的法律必須與被修改的法律的基本原則“相銜接”,不能違背了基本原則,造成全國人大常委會對全國人大制定的法律的不當修改。


  二是關于全國人大制定的基本法律和全國人大常委會制定的基本法律之外的其他法律之間的立法事項“銜接”問題,也是“法法銜接”的重要要求。根據現行憲法和立法法的規定,全國人大制定的基本法律涉及的事項往往是帶有全局性的,對所有領域都產生效力,而全國人大常委會通常只是就某些領域或局部性的事項進行立法。例如,國家機構組織法、刑法、訴訟法、民事基本法律等通常都由全國人大制定,而像個別領域的立法,例如,森林法、防洪法、防震減災法等等都只涉及個別領域的專門事項,通常屬于全國人大常委會的立法事項。不過,也有一些全國人大制定的基本法律與全國人大常委會制定的基本法律以外的其他法律在立法事項上沒有很好“銜接”的問題,例如《國家安全法》如此重要的涉及國家主權和重大安全利益的法律在實際中是由全國人大常委會制定的,類似的《中華人民共和國戒嚴法》因為涉及公民的基本權利,按法理應當由全國人大制定,但卻由全國人大常委會制定。而像《中華人民共和國慈善法》這種只涉及局部領域的法律,從法理上來看,以全國人大常委會立法為宜,但實踐中卻由全國人大直接立法。這里就有一個全國人大制定的基本法律的立法事項與全國人大常委會制定的基本法律之外的其他法律之間的立法事項如何做到“法法銜接”的問題。


  三是全國人大及其常委會制定法律的權限要有憲法上的明確依據,這里也有邏輯上的“法法銜接”問題。例如,2018年新修訂的《人民檢察院組織法》第一條明文規定:“為了規范人民檢察院的設置、組織和職權,保障人民檢察院依法履行職責,根據憲法,制定本法。”很顯然,新修訂的《人民檢察院組織法》的立法宗旨是要解決人民檢察院的“設置、組織和職權”問題。而要解決這個問題,必須“根據憲法,制定本法”。但是,根據2018年3月11日十三屆全國人大第一次會議審議通過的《中華人民共和國憲法修正案》的最新規定,現行憲法第一百三十五條第三款明確要求:“人民檢察院的組織由法律規定。”據上規定,現行憲法非常明確地講人民檢察院的“組織”由法律規定,對于人民檢察院的“設置”“職權”,現行憲法并沒有明確授權法律可以加以規定,從字面上看,新修訂的《人民檢察院組織法》在立法事項方面與現行憲法的規定“不銜接”,有擴大立法權限的嫌疑。當然,這里的“不銜接”帶有立法上的故意,因此,與“法法銜接”本身帶有的“非故意”特性有差別,實際上應當納入合憲性審查的范圍內進行評價,而不只是一般性的與憲法規定“不銜接”的問題。而相同的情況并沒有發生在《監察法》與憲法之間。2018年憲法修正案明確規定:監察機關的組織和職權由法律規定。《監察法》在確定立法事項時,不僅規定了監察機關的組織,也詳細規定了監察機關的職權。這里可以看出《監察法》與現行憲法的立法權限規定是相互“銜接”的,不存在超越憲法的規定立法的問題。


  二、“法法銜接”直接約束的應當是同一立法主體的立法行為


  從邏輯上來看,由于不同的立法主體之間存在著立法權限的劃分,所以,不同立法主體很難就自己制定的法律所調整的事項與其他主體制定的法律事項保持高度的協調和統一,甚至出現立法交叉重疊的問題也是常見的。我國現行憲法和立法法對不同主體制定的法律之間的協調性要求只是滿足于“不相抵觸”或者是“相一致”。2015年《中華人民共和國立法法》第八十七條規定:“憲法具有最高的法律效力,一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。”根據上述規定,憲法與法律是具有不同法律效力的法律形式,存在著上位法與下位法之間的邏輯關系,因此,“法律”不得同憲法相抵觸是憲法具有最高的法律效力的應有之義。“不相抵觸”以及“相一致”與“法法銜接”之間有很大的差異,“法法銜接”是對立法事項細節的關注,特別是對法律調整事項的范圍之間邏輯關系的“重視”,對于同一立法主體制定不同的法律來說,這種要求在技術上是比較可行的。“法法銜接”要求同一立法主體對于自身已經制定的各種法律要進行綜合性分析和清理,對于事項重疊的立法應當通過法律修改的方式來合并同類項,對于未來即將制定的法律應當制定非常詳細的立法規劃,對于不同法律的調整對象以及調整范圍應當做比較清晰地劃分,對于不同法律面向所有調整對象的立法分工也應當明確。例如,全國人大曾先后制定了三部與外資企業相關的法律,包括《中華人民共和國中外合資經營企業法》(1979年,1990年修正、2001年修正)、《中華人民共和國外資企業法》(1986年,2000年修正)以及《中華人民共和國中外合作經營企業法》(1988年,2000年修正),但由于這三個法律出臺的時間不同,面臨的政策不一樣,所以,對于外商企業所給予的法律待遇也不一樣,在實踐中對于外商企業的依法管理造成了很大的被動。為了徹底解決上述三法之間的“法法銜接”問題,十三屆全國人大二次會議于2019年3月15日通過《中華人民共和國外商投資法》,統一了外商企業在華所享有的法律地位和各項合法權益,徹底解決了過去三法并存所產生的“法法不銜接”的問題。


  當然,這種解決“法法不銜接”的問題是發生在同一立法主體之間的,把相互沖突、矛盾和重疊的法律合并成一個法律,這是解決法法沖突和不銜接的極端立法手段,更多的還要依賴法律修改的方式,盡量通過后法優于前法的原則來保證后法能夠有效解決法法銜接問題。但值得注意的是,有些解決“法法銜接”的立法手段是存在一定合法性障礙的。例如,1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國人民檢察院組織法》,根據1983年9月2日第六屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議《關于修改〈中華人民共和國人民檢察院組織法〉的決定》第一次修正,根據1986年12月2日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議《關于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》第二次修正,2018年10月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議第三次修訂。上述第二次修正是有問題的,依據現行憲法第六十七條規定,全國人大常委會有權在全國人大閉會期間對全國人大制定的基本法律進行修改,但全國人大常委會并沒有針對全國人大制定的《人民檢察院組織法》直接修改,而是通過修改全國人大制定的《地方組織法》,隨便對《人民檢察院組織法》相關條文進行修改,這種修改的結果實際上導致了《人民檢察院組織法》與《地方組織法》之間的功能錯位。至少全國人大常委會在修改《地方組織法》時也應當對《人民檢察院組織法》同時做修改,否則就很難讓社會公眾有效了解《人民檢察院組織法》修改和變動的情形。從邏輯上來看,用此法來修改彼法,要比用此法來修改此法的“法法銜接度”差,不宜為立法機關所采用。


  三、“法法銜接”涉及不同法律部門之間如何科學劃分的問題


  “法法銜接”既可以在微觀層面來確指某兩個或幾個具體的法律之間的立法事項之間的銜接,也可以在宏觀意義上來討論不同部門法之間的關系。例如,2011年初全國人大常委會宣布已經形成中國特色社會主義法律體系,這個體系是以憲法為核心,包括了法律、行政法規、地方性法規這些法律形式,由憲法相關法、行政法、民商法、經濟法、社會法、刑法、訴訟和非訴訟程序法七個法律部門構成。這七個法律部門的存在意義實際上是針對同一主體的立法活動的,例如,全國人大常委會作為依據憲法享有國家立法權的立法機關,可以制定各種類型的法律,但如何將這些法律進行科學的分類,從而對已經制定的法律進行分類,發現不同類型的法律的相似性,并為今后的立法規劃確定明確的立法方向,這里采用部門法的觀點就意味著需要在不同的部門法之間建立“法法銜接”的邏輯聯系,否則,就可能出現立法真空。例如,憲法相關法作為獨立的法律部門主要涉及與國家基本制度、國家機構、公民基本權利以及法治原則相關的法律,但從邏輯上來看,既然有與憲法“相關法”,就應當有與憲法“不相關法”的存在,而“相關法”與“不相關法”之間如何實現無縫銜接,這是立法機關需要認真加以研究的,否則就可能出現一些立法事項中的漏項,因為無法判定是憲法相關法還是與憲法不相關法,一些法律與憲法之間的關系就會出現模糊性。


  “法法銜接”在同一個法律部門內部不同法律之間的銜接往往容易受到重視,關鍵是不同法律部門之間,圍繞著相同的調整對象,很容易出現立法政策上的不一致,例如行政拘留與刑事拘留制度如何有機地銜接在一起,《監察法》中的留置措施如何與《刑事訴訟法》中的拘留措施相銜接,監察機關的調查權如何與公安機關和檢察機關的偵查權相互“銜接”,這些問題就需要立法機關就此作出專門和系統的研究,才能做到立法上的“法法銜接”。所以說,“法法銜接”這樣的概念在解決法律體系構建以及處理不同部門法之間的關系方面還是很有指向意義的,能夠表達出其他法律術語所無法表達出來的法律價值和制度性要求。


  四、“法法銜接”關系到單行法的法律功能問題


  目前我國最高立法機關的立法往往采取單行法的方式,只有刑法、訴訟法等法律采取了法典加補充立法的形式。例如,1979年《中華人民共和國刑法》經1997年全面修改后,目前又出臺了10個刑法修正案。當然,從立法技術上來看,10個刑法修正案應當在立法事項上是與刑法典相銜接的,不同的刑法修正案之間也有比較好的“法法銜接”關系。也有的單行法本身并不具有法典的特性,卻對某一個領域的法律關系作出了總體的要求,這就要求其他相關法律在制定時高度關注“法法銜接”問題。例如,2015年7月全國人大常委會制定和公布了新的《中華人民共和國國家安全法》,不過這部法律并不是國家安全法典,只是對國家安全作出了原則性規定。隨后,全國人大常委會又制定了《反間諜法》《反恐法》《境內外國非政府組織管理法》《網絡安全法》等等一系列與國家安全相關的單行法律,這些單行法律與《國家安全法》的關系顯然不是刑法典與刑法修正案的關系,只是效力平行的法法關系,不過由于《國家安全法》是關于國家安全事項的“原則性規定”,所以,其他與國家安全相關的法律的立法事項就有一個如何與《國家安全法》“法法銜接”的問題,這種“法法銜接”只針對同一個立法主體全國人大常委會而言的,對于全國人大常委會在制定和出臺一系列與國家安全相關的法律時,必須對不同的法律之間如何在立法事項上“相互銜接”進行認真研究,否則,就可能無法避免重復立法的問題。當然,運用“配套立法”的理念也可以來說明《國家安全法》與其他調整國家安全領域社會關系的法律之間的關系,不過一般情況下,“配套立法”都是傾向于用下位法來“配套”上位法,而不是在相同效力的法律之間來實行“配套”。


  五、“法法銜接”是對人大立法工作提出的高標準和嚴要求


  “法法銜接”這個術語盡管只是針對《監察法》如何與《刑事訴訟法》所規定的職務犯罪偵查、批捕、起訴和審判立法事項“相銜接”才出現的,但這個術語背后所具有的學術價值和制度意義還是值得肯定的。在現行憲法和立法法已經明確了憲法、法律、法規和規章等不同法律形式之間的效力關系的前提下,下位法與上位法之間的基本法律關系是“相一致”或“不相抵觸”,“法法銜接”針對不同立法主體來說要求可能高了一些。因為每一個立法主體都或多或少地享有一定程度的立法自由裁量權,下位法的立法事項與上位法的立法事項之間的重復和交叉是不可避免的,只要立法精神保持一致就符合立法原則的要求。提出“法法銜接”實際上是對人大立法工作提出的高標準和嚴要求,“法法銜接”更關注科學立法的問題,也就是說,立法機關如何防止制定無效的法律或者是與其他法律的立法事項過度重疊的“廢法”,或者是留下很大的立法漏洞,無法為實際生活提供必需的法律,這是“法法銜接”概念可以反映出來的制度要求。


  從改進人大立法工作的功能來看,“法法銜接”最大的價值就是要求各級人大在從事立法活動時,必須充分發揮自身的主動性和能動性,要對自己依法行使的立法權以及可能會制定的法律法規做到心中有數。要由立法中的被推著走變成在理論結合實際的基礎上科學和合理地安排立法的布局,特別是正確處理科學立法與民主立法的關系,避免過分強調民主立法原則啟動了大量的重復性立法工作。當然,我們更要關注立法中的部門主義和地方保護主義的利益沖動,要高度關注立法本身的科學性、邏輯性,要樹立“法法銜接”的立法理念,保證每一項立法都有專門的調整對象、確定的調整范圍以及專門的立法價值指向。因此,“法法銜接”這個概念對于提升人大立法的主動性、強化科學立法的精神是很有效的,是現行憲法和立法法在規定不同法律形式的效力關系時沒有涉及的立法范疇,在人大立法的制度實踐中可以起到推動立法高標準和嚴要求的制度功效,所以,這個術語是可以引進立法實踐的,也可以在嚴格區分廣義和狹義的概念基礎上作為立法學的專門術語來探究立法機關的立法規律。


  作者:莫紀宏,中國社會科學院國際法研究所所長、研究員。


  來源:《人大研究》2019年第5期。


  


編輯:宋萍

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